전원주택의 건축과 도로
1. Prologue
근래 도시생활에서 상처받은 영혼들이 피안으로서의 전원생활을 꿈꾸며 ‘당장은 아니더라도 언젠가는 갈 것’이라고 잠재의식 속에 켜켜이 쌓아 가고 있는 모습들을 흔히 봅니다. 그렇게 잠재의식 속에 전원생활을 담아두고 있기에 땅을 좀 준비해두려고 틈만 나면 손품, 발품, 눈품, 귀품 다 팔아서 좋은 땅을 찾아다니기도 합니다. 도시생활은 완전히 청산하기가 좀 꺼려지기에 수도권에서 멀지 않아야 되고(접근성), 인간들로부터 또다시 상처받아서는 안되기에 기존 마을에서는 약간 벗어나되 너무 멀지는 않아야 되며(고립성), 배산임수에 남향이면 좋을 것입니다.
그런데 전원생활을 하기 위해서는 주말생활이든 귀촌이든 집을 지을 수가 있어야 되고, 따라서 아무리 좋은 땅이라도 집을 지을 수가 없는 곳이라면 그림의 떡일 뿐입니다.
한편, 집을 짓기 위해서는 건축법상 건축허가권자(통상 비도시지역일 것이므로 군수)에게 허가를 신청하여 허가를 받아야 되는데, 허가권자는 건축허가신청이 관계법령에 적합한지 여부를 따져서 적합하면 허가를, 부적합하면 불허가처분을 하게 됩니다.(머털도사네 집처럼 촛대바위 꼭대기에 내맘대로 집을 짓는 것은 그야말로 호랑이 담배피던 시절의 이야기입니다.)
여기서 허가권자가 적합여부를 따지는 기준 중의 하나가 바로 진입로 즉 도로의 존재여부나 개설가능성입니다. 이와 같이 건물의 건축에 도로를 요구하는 이유는 판례 이론에 따르면 재난 방지와 통행의 안전성때문입니다. 따라서 도로는 건물의 건축에 있어 필수적인 요소입니다.
그런데 건축과 도로에 관해서 자료를 정리해보려고, 인터넷을 뒤져봐도 개별적으로만 기술해 놓거나 아니면 적극적인 오류를 범하고 있는 경우가 상당하여 차제에 전원주택의 건축과 도로에 관하여 한번 정리해보기로 하였습니다. 여기에 기술하는 내용은 오로지 제 판단임을 미리 말씀드리므로 의견이 다르시더라도 이런 의견도 있구나라고 양해하시면 고맙겠습니다. 퍼가시는 것은 자유이나 퍼가신 분 스스로 쓴 것 처럼 사용하지는 마시기 바랍니다. 편의상 존칭은 생략하고 바로 들어갑니다.
2. 구체적인 사례
작년 3월경 양평에 사는 동생넘 달봉이로부터 전화가 왔다. 용문면에 있는 어떤 동네 밭이 경매로 나왔는데 한번 봐달라는 것이다. 그래서 사건번호를 물어 확인을 해보니 1,400여평 되는 밭인데 감정가가 3억2천 정도였고, 그 바로 뒤에는 밭 주인이 집을 지어 살다가 이미 경매로 나와 다른 넘이 낙찰받은 상태였다.
그래서 달봉이와 함께 둘러보기로 하고 현장에 가보니 토지의 형상은 남향이 아닌 동향이었지만 양 옆으로 산이 감싸고 있어서 아늑할 뿐만 아니라 앞이 훤하게 터져 있고, 멀리 산들이 겹산으로 바라보이는 토지였다. 동네에서 좀 떨어져 있고, 포장도로는 아니었지만 자동차가 출입하기에 부족하지 않은 도로도 있었고, 무엇보다도 밭 바로 뒤에 그 도로를 진입로로 하여 건물이 들어서 있었다. “괜찮네!”
결국 그 녀석은 최저매각가격이 1억2천만 원대까지 유찰된 물건을 1억6천1백만 원에 취득하였다.(경쟁자는 3명이었고, 차순위 매수신고인과의 차이는 3백만 원 정도였음)
그리고는 바로 지적공사에 의뢰하여 경계측량을 마친 다음 양평군청앞에 있는 건축사에게 의뢰하여 전체 토지 중 300평에 대하여 건축허가를 신청하였다.
그런데 얼마 뒤 달봉이 넘이 급하게 전화를 걸어 말하기를 “썅 그 개00가 건축허가를 내 줄 수 없다”고 한단다.
불허가 사유는 당시 사용하고 있는 도로 중간 부분이 지적도상 낭떠러지를 돌아나오게 되어있는 도로와는 달리 인접 토지인 종중소유 토지를 지나고 있기 때문에 종중의 사용승낙을 받아오라는 것이라고 한단다. “이런 된장”
종중의 의사결정 구조상 사용승낙을 해줄 리 만무하다. 설사 즈그들 땅이 사실상의 도도로 사용되는 사정을 모르고 있었다 하더라도 사용승낙 요청에 따라 전후사정을 알게 되면 이제는 권리의식이 생겨서 말도 안되는 요구를 해 올 것이 자명하다. 집을 지을 수 없다면 비록 시세보다 저렴하게 낙찰받았다고 하더라도 도로아미타불이다. 더 가관인 것은 그 뒤쪽 땅을 가지고 있는 모대학교 교수님께서 건축허가를 신청하였다가 이미 불허가처분이 난 상태였다.
“함 가보자”
달봉이와 함께 양평군청으로 가서 담당공무원에게 사용승낙을 받아오라고 하는 이유를 물어보니 난개발방지가 어쨌다는 둥 이미 불허가처분한 민원인(교수)과의 형평성이 어쩌구 그야말로 거룩한 말씀만 늘어놓는다.
나는 그 공무원의 말을 경청한 뒤 이렇게 말했다. “여차저차해서 법령상 문제가 없으니 이 건도 허가를 해주고, 이미 불허가처분한 사람 것도 다시 신청받아 허가해주세요”
결국 달봉이는 건축허가를 받았고, 덩달아 모교수님도 건축허가를 받았다. 그냥반 그야말로 땡잡았다. 내자랑 하자는 이야기가 아니다. 궁하면 통한다고 비교적 적은 노력과 비용으로 어려움을 이겨낼 수 있다는 것을 알려주고 싶은 것이다. 그러니 공부해야 헌다. 사설이 길었네.
그때 공무원에게 야그했던 여차저차했던 사정을 함 따라가 보자.
3. 건축법상 건축물과 도로
가. 건축물의 정의
민법은 권리의 객체가 되는 물건에 관하여 “물건이라 함은 유체물 및 전기 기타 관리할 수 있는 자연력을 말한다”라고 규정하고 있고(제98조), 제99조는 물건 중 “토지와 그 정착물”을 부동산으로 규정하고 있다. 이와 같이 민법은 어느 것이 건물이라고 적극적으로 규정하지 않고 정착물 속에 포함시켜 포괄적으로 규정하고 있다.
이와는 달리 건축법 제1항 제2호는 “건축물이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다.”고 규정함으로써 무엇이 건축물인지를 적극적으로 규정하고 있다.
그런데 건축법상의 건축물이 모두 민법상 토지와는 별개로 독립한 지위를 갖는 부동산에 해당한다고 보기는 어렵다. 왜냐하면 민법은 사적인 권리관계를 규율하고자 동산과 부동산을 구별하여 그 공시방법 등을 달리 정하고 있는 반면 건축법상 건축물은 행정관청의 허가 없이는 건축행위를 하여서는 안된다는 상대적 금지를 관계 법규에 적합한 일정한 경우에 해제하여 줌으로써 일정한 건축행위를 하여도 좋다는 자유를 회복시켜 주는 행정처분의 대상으로서의 건축물을 규정하고 있기 때문이다.
한편, 판례는 어느 것이 건물인지에 관하여 “최소한의 기둥과 지붕 그리고 주벽이 이루어지면 독립한 부동산으로서의 건물”이라고 한다.(대법원 2002. 4. 26. 선고 2000다16350 판결)
따라서 기둥 또는 주벽이 없는 차고, 창고 등은 건축법상 건축허가를 받아야 하는 건축물에 해당할 지언정 민법상의 건물이라고 볼 수는 없는 것이다.(참고로 짓다가 중단된 건축물이 토지와는 별도의 부동산인 건물인가 아닌가는 나중에 함 디비보기로 하겠다)
다만, 건축기술이 발달한 작금에 이르러서는 벽체 자체가 하중을 견디는 기둥의 역할도 할 수 있을 것이므로 내력벽이 있고, 기둥이 없는 건축물도 민법상의 건물로 보아야 하는 경우가 있을 수 있다.
나. 대지와 도로와의 관계
주택은 대지에 짓는다. 물론 농지나 산지도 전용허가를 받아 대지로 만들어 주택을 지을 수 있다. 당근 주택을 지으려면 허가권자로부터 건축허가를 받아야 한다(건축법 제11조 제1항).
그런데 건축법 제44조 제1항은 대지와 도로와의 관계라는 제목하에 “건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다.”고 규정하고 있다.
“흠! 집을 지으려면 도로에 내 땅이 2미터 이상 접해야 한다!” 알것다. 그란디 도대체 도로는 머시여? 머털도사가 즈그집 갈 때 올라가는 그 낭떠러지 벼랑도 되는감? 그런 당신을 위하여 건축법은 친절하게 안내해 주고 있다. 법조문을 보자.
건축법 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
11. "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다.
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로
나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로
이와 같이 건축법은 세상의 모든 길 중에서 너비 4미터 이상이고 사람과 자동차가 다닐 수 있는 몇 종류의 길만을 건축인허가와 관련한 길로 정의하고 있다.
정리하자면, 건축허가를 받아 집을 지으려면 너비 4미터 이상이고 사람과 자동차가 다닐 수 있는 몇 종류의 길에 집 지을 땅이 2미터 이상 붙어 있어야 되는 것이 원칙이다.
자 그러면 이제 그 몇 종류의 길을 학 디비보자.
건축법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로와 건축허가시 허가권자가 위치를 지정하여 공고한 도로를 건축법의 적용을 받는 도로라고 규정하고 있다.
여기서 관계법령에 따른 도로는 농어촌 도로정비법에 의한 도로, 고속국도법에 의한 도로, 유료도로법에 의한 도로, 시회기반시설에 관한 민간투자법에 의한 도로이다.
첫째는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국계법)에 의한 도로이다.
국계법은 공간을 구성하는 각종의 시설물 중에서 생활과 산업활동의 토대가 되는 구조물을 기반시설이라고 부르면서 그 종류를 열거하고 있는데 도로를 그 기반시설 중 교통시설 속에 포함시키고 있다.(국계법 시행령 제2조)
그리고 국계법은 기반시설의 설치와 정비 또는 개량에 관한 계획을 도시관리계획의 일종으로 규정하면서 기반시설 중에서 특별히 도시계획결정으로 결정된 시설을 특별히 도시계획시설이라고 부르는데 도로는 도시지역과 비도시지역 모두 도시계획시설결정으로 설치하도록 하고 있다.(국계법시행령 제35조, 동법시행규칙 제6조)
차제에 국계법상 도로의 종류를 살펴보자.
도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙
[시행 2010. 3.16] [국토해양부령 제230호, 2010. 3.16, 일부개정]
제9조(도로의 구분) 도로는 다음 각호와 같이 구분한다. <개정 2004.12.3, 2005.10.7>
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